金融消费者投诉处理机制是金融消费权益保护体系中最基础也是最核心的部分。无救济就无权利,当消费者权利受到侵害时,存在高效、经济、可得的救济渠道,这个权利保护机制才是有效的。20国集团《金融消费者保护的高级原则》要求:各国应当建立开放、可负担、独立、公平、及时、高效的金融消费者投诉处理和赔偿机制。世界银行发布的《金融消费者保护的良好经验》指出,应当为消费者提供经济、有效、权威和专业合适并匹配充足资源的独立第三方纠纷解决机制。例如独立的金融申诉专员机构,或一个具有类似效率和执行力的机构。这个机构的行为应当是公正的,并独立于指派它的机构、业界和涉及投诉的金融机构,同时也独立于任何消费者和消费者组织。该机构或类似机构作出的决定对金融机构应当具有约束力。金融消费投诉处理可分为金融机构内部处理程序和金融机构外部投诉处理,本文讨论的是金融机构外部投诉处理机制。

我国金融消费纠纷外部投诉处理的主要渠道

当金融消费者与金融机构产生纠纷时,我国现行的纠纷解决机制主要包括金融机构内部处理、向金融监管部门投诉、仲裁或诉讼等。这些机制在一定程度上解决了涉及消费者切身利益的一些实际问题,有效防范和化解了大量因纠纷所产生的不稳定因素,但在实践中仍暴露出不少弊端。一是金融机构作为当事人之一银监会投诉官网平台,一旦自身利益与消费者权益产生冲突,其既充当运动员又充当裁判员的缺点,难以让消费者真正信服,且必然存在部分金融消费纠纷无法通过金融机构内部处理机制解决。二是通过商事仲裁或诉讼方式解决金融纠纷的周期长、成本高,再加上作为个体的金融消费者举证能力有限,仲裁或诉讼失败的风险较高,消费者权益难以真正得到保护。特别是现有的商事仲裁模式,无法快速、高效地解决以“大批量、小金额”为特点的金融消费纠纷。商事仲裁机构的仲裁员都是兼职,即在本职工作之外,利用业余时间从事纠纷仲裁,从业时间不可控;商事仲裁机构的仲裁员均为资深专家,需要仲裁机构支付较高的办案薪酬。而金融消费纠纷大多数争议金额在万元以下,多为几百元、几千元,商事仲裁机构受理此类案件获得的收入无法覆盖办案成本,因此商事仲裁机构对办理金融消费纠纷案件没有积极性。

目前,向金融监管机关投诉,是金融消费者处理消费纠纷的主要选择。近年来,“一行三会”都在完善投诉处理机制上进行了探索和实践。

(一)中国人民银行的金融消费纠纷投诉处理机制

2013年发布的《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》规定,人民银行受理的范围包括两大类:(1)中国人民银行法定职责范围内的金融消费者投诉;(2)涉及跨市场、跨行业交叉性金融产品和服务的金融消费者投诉。

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2013年,人民银行选择在上海、湖北、广东、江苏和陕西五省(市)以不同模式试点开通“12363金融消费权益保护咨询投诉电话”,作为人民银行受理金融消费者咨询和投诉,加强金融消费权益保护的重要平台和渠道。由于试点受到广大消费者的欢迎,2013年10月在全国范围内推广12363电话。随着2014年12月30日北京地区12363电话的开通,实现了12363电话在全国31个省市的全面覆盖。12363电话由人民银行金融消费权益保护部门负责运行管理。

为了公正、高效地处理好金融消费者的投诉,人民银行本着“稳妥起步、不断完善、先试点后推广”的原则,2013年起,在上海、广东、陕西、黑龙江等省(市)进行了省(市)级金融消费纠纷调解组织建设试点,在山东、广东省进行了地(市)级调解组织建设试点。各试点地区结合实际,推动调解组织建设,取得了一定成效。

各试点地区结合当地实际,探索不同模式的金融消费纠纷非诉第三方调解组织构建途径,主要包括以下两类:一是采用民办非企业(法人)模式,成立在民政部门注册登记的独立性、专业化的调解组织,如2014年和2015年分别设立的上海市金融消费纠纷调解中心和陕西金融消费纠纷调解中心;二是在金融消费权益保护协会等社会团体(行业协会)内部设立调解机构,如黑龙江金融消费权益保护协会设立的金融纠纷调解仲裁中心和广东金融消费权益保护联合会设立的广州金融消费纠纷调处中心。

人民银行济南分行在山东省内各地(市)、县组建金融消费权益保护协会,建立了17家地(市)级协会、56家独立县级协会、14家地(市)协会分会或办事处,于2014年9月底实现协会业务在地(市)、县的全面覆盖。各协会是经地方民政部门登记注册的公益性社会团体法人。协会开展非诉第三方调解,主要是由下设的金融消费纠纷调处中心进行。

在广东省,在人民银行广州分行推动下,依托各地金融消费权益保护社会组织平台,在广州、惠州等10个地(市)金融消费权益保护联合会(协会)内设立金融纠纷调解(调处)中心,其中阳江、梅州等地金融纠纷调解中心还加挂“金融消费纠纷人民调解委员会”牌子。

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(二)中国银监会的金融消费纠纷投诉处理机制

银监会及其派出机构的信访电话为本级消费者投诉受理处理电话。36家银监局的消费者投诉电话设置不尽相同。大部分银监局由办公室的信访投诉电话受理金融消费者投诉,个别银监局开设了专门的消费者投诉热线电话,如北京、深圳、重庆、四川等地银监局依托行业内的社会组织开通了银行业消费者投诉热线。在地(市)一级,各银监分局办公室的电话受理消费者投诉。银监会及下设的三级机构同时也接受来信和来访的投诉。

在银行业,银行业监督管理委员会在北京、上海、重庆、深圳等地进行了银行业投诉纠纷调解的试点。各试点银监局的第三方调解机制,一是采用依托银行业组织模式,如2017年1月设立北京秉正银行业消费者权益保护促进中心、2016年5月设立上海银行业纠纷调解中心,2015年11月设立重庆银行业消费者投诉纠纷调解中心;二是采用权益保护类社会团体模式,如深圳成立“深圳市银行业消费者权益保护促进会”。

(三)中国证监会的投资者投诉处理机制

证监会于2013年9月开通了“12386中国证监会热线”,热线由中国证券投诉者保护基金有限公司负责具体建设和运行管理。在北京设立了统一的呼叫中心。

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12386热线受理证券期货市场投资者投诉、咨询和建议等。不受理信访和举报。热线同时承接中国证监会网站“我要留言”和“给主席写信”栏目以及中国证券投资者保护基金网站“投资者呼叫”栏目的投资者咨询、建议及投诉事项。

在证券期货业,目前存在4种形式的调解组织处理投诉纠纷:一是行业协会设立调解组织开展调解,如中国证券业协会设立了调解中心;二是证监会设立的专门机构从事调解,如2014年8月成立了中证中小投资者服务中心有限责任公司,其主要职责就是提供证券期货纠纷调解服务;三是成立事业单位性质的调解组织,如深圳证监局和深圳国际仲裁院共同发起,深圳国际仲裁院、深圳证券交易所、深圳市证券业协会、深圳市期货同业协会、深圳市投资基金同业公会和前海股权交易中心联合设立了深圳证券期货业纠纷调解中心,该中心登记为公益性事业单位法人;四是通过人民调解委员会形式开展调解,主要是依托各地方证券业协会调解组织成立证券业纠纷人民调解委员会。

(四)中国保监会的消费者投诉处理机制

保监会主要通过“来信、来访、电话、网络”四种途径受理保险消费者的投诉和咨询。其中,12378投诉热线电话的受理量占比在90%以上。保监会在其官方网站上开通了网上投诉渠道,但受理投诉量不大。

保监会于2012年4月开通“12378保险消费者投诉维权热线”,在北京设立了热线呼叫总中心,受理消费者对保险公司法人机构的投诉和对保险公司、保险资产管理公司法人机构及其从业人员保险违法违规行为的举报。各地保监局设立12378热线的呼叫分中心,受理对辖区保险公司分支机构、保险中介机构的投诉和对辖区保险公司分支机构、保险中介机构及其从业人员保险违法违规行为的举报。保监会还整合了信访、内部举报和纪检等部分职能,由12378热线承担。

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目前,保监会在探索深化“属地受理、属地处理”模式,将投诉更多地交由属地受理和处理。

在保险业,保监会自2005年开始在上海、安徽和山东等省市探索建立纠纷投诉的非诉讼快速处理机制。2007年,保监会出台了《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》,明确了保险纠纷调解工作原则、机构建设、受案条件和工作程序,要求各保监局在辖区内有条件的地区依托保险业协会试点建立调处机制。2012年保监会要求各保监局所在城市均要建立调处机制,并与最高法院联合下发了《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》,在31个保监局辖区试点建立保险纠纷诉调对接机制。截至2015年年底,在全国共建立保险纠纷投诉调解机构379个。

(五)我国金融消费领域投诉处理机制的特点和存在的主要问题

金融消费纠纷外部投诉处理主要由金融监管机关负责,但也开始探索由专业机构处理的方式。目前,12363、12386、12378等金融领域的投诉电话大多由“一行三会”的金融消费权益保护部门负责运行管理。投诉处理的方式主要是转金融机构,监管部门负责督办。投诉处理上存在结果导向的弊端,即注重纠纷的了结,不关注处理的程序和手段。金融机构为了应对监管部门的考核,有时对投诉人会采取息事宁人、花钱买太平的现象。

“一行三会”也开始探索专业投诉机构处理纠纷。设立了上海市金融消费纠纷调解中心、中证中小投资者服务中心等投诉处理机构。

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投诉处理的机构存在散、乱、小的现象。目前,“一行三会”都在进行投诉纠纷的调解组织试点,在分业监管的大背景下,由于缺乏协调和统一规划,调解组织设立较为散乱,一些地方存在多个调解组织,业务和功能重叠,一些地区存在空白;大多数设立在地市和县的调解组织基本没有或只有零星的调解业务。在金融业混业经营、金融产品交叉渗透的情形下,金融消费者很难分清和选择对应的投诉处理机构。

沿用传统的人民调解模式,解决效率不高。现有的调解组织大多沿用传统的人民调解关于婚姻家庭矛盾的调解模式,在调解员主持下,由纠纷当事人面对面地磋商、沟通,调解程序由当事人主导,过程冗长银监会投诉官网平台,一旦个别当事人不能理性主张自身权利,不愿妥协时,往往使调解劳而无功。最高法院的司法解释,调解协议相当于民事合同,达成调解协议后,如一方违约,另一方当事人不能直接申请强制执行,只能向人民法院起诉,要求人民法院根据协议的约定作出生效裁判来赋予强制执行力。但在法院审理中,原有调解协议只能起到证据效力,且还会遇到利益相关方提出无效、可变更或可撤销的抗辩,不具有稳定性和拘束力。

没有引入裁断机制,无法做到定分止争。现有的调解组织,调解员的作用主要是解释、劝解,纠纷能否和解,取决于当事人是否愿意妥协。调解协议的达成必须是纠纷各方当事人都接受协议的内容,如果纠纷当事人之间分歧较大,或者某一方当事人坚持不合理的诉求,则无法达成调解协议,从而无法定纷止争、解决矛盾和纠纷。

调解员在程序中处于被动状态,没有就纠纷提出解决方案的裁断权。这与国际主流的金融纠纷调解机构由调解员主导提出解决方案的模式明显不同。

投诉处理只覆盖了正规金融,类金融纠纷被排斥在外。由监管部门建立的投诉处理机构往往只受理和处理金融消费者与监管对象的纠纷投诉,而大量的影子银行、类金融业务发生的纠纷不被受理。(上)

(作者单位:中国人民银行金融消费权益保护局)

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